政府融資擔保資金80%以上投向小微三農，降擔保費率力爭低于1%

    國務院一則文件，將重塑2019年各級政府融資擔保基金工作，而核心的方向是加大對小微企業和“三農”發展支持，緩解融資難、融資貴。
2月14日，國務院辦公廳公布了《關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》（下稱《意見》），要求政府性融資擔保、再擔保機構要嚴格以小微企業和“三農”融資擔保業務為主業，確保支小支農擔保業務占比達到80%以上，適時調降再擔保費率，引導合作機構逐步將平均擔保費率降至1%以下。
國家行政學院馮俏彬教授告訴第一財經記者，在當前解決民營企業和小微企業融資難融資貴中，政府融資擔保機構扮演關鍵角色，而這次《意見》則將此前地方零散的做法和碰到的問題凝聚后，從國家層面給出了解決方案，包括去年中央成立的國家融資擔保基金填補了此前的空白，目的就是引導各級政府性融資擔保機構回歸擔保主業、降低費率水平、加大對小微企業、“三農”融資支持力度，緩解融資難融資貴。
80%支小支農擔保業務占比確立
   小微企業、“三農”融資擔保業務風險高、收益低，如果沒有擔保機構的介入，銀行“不敢貸、不愿貸”。
為了破解這一難題，不少地方設立了政府融資擔保機構，通過為小微、“三農”等解決缺信息、缺信用、缺抵押問題，為出資人特別是銀行分散資金風險，引導更多金融資金支持經濟社會發展薄弱環節，破解小微、“三農”融資難融資貴難題。
   但由于政策性擔保業務風險高、費率低，收益難以覆蓋成本，因此大量國有融資擔保機構獲得財政注資后，往往采取“以商補政”方式，大力拓展以債券融資擔保為主的商業擔保業務，支持小微企業和“三農”融資的政策性擔保業務占比偏低，且逐年萎縮。
   為了解決政府融資擔保機構業務聚焦不夠這一突出問題，《意見》要求，各級政府性融資擔保、再擔保機構要堅守支小支農融資擔保主業，主動剝離政府債券發行和政府融資平臺融資擔保業務，嚴格控制閑置資金運作規模和風險，不得向非融資擔保機構進行股權投資，逐步壓縮大中型企業擔保業務規模，確保支小支農擔保業務占比達到80%以上，重點支持單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體。
   政府性融資擔保、再擔保機構業務有四個“不得”：即不得偏離主業盲目擴大業務范圍，不得為政府債券發行提供擔保，不得為政府融資平臺融資提供增信，不得向非融資擔保機構進行股權投資。
   國家融資擔保基金總經理向世文認為，小微企業、“三農”融資擔保業務是典型的準公共產品，這次《意見》進一步強調要堅守政府性融資擔保機構的準公共定位，彌補市場不足。這既是對政府性融資擔保公司履行自身職能的基本要求，也是政府性融資擔保公司支持普金融發展、履行社會責任的主要方式。
   中國融資擔保業協會黨委書記任彥祥也表示，《意見》上述規定符合我國國情，遵循了小微企業和“三農”融資擔保準公共產品屬性，明確了各級政府性擔保機構的責任擔當，是辦好融資擔保事業的必要條件和重要保障。
目前一些地方也提出類似的要求。比如安徽省對加入全省政府性擔保體系的擔保機構，要求服務小微企業的業務比重，市級不低于70%，縣級不低于90%，確保擔保機構服務小微不偏離。
擔保費率力爭降至1%以下
   在今年第一波針對小微企業的2000億元減稅新政之后，此次《意見》要求降低小微企業、三農擔保費率，從而繼續給企業減負。
   此次《意見》明確，各級政府性融資擔保、再擔保機構要在可持續經營的前提下，適時調降再擔保費率，引導合作機構逐步將平均擔保費率降至1%以下。其中，對單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體收取的擔保費率原則上不超過1%，對單戶擔保金額500萬元以上的小微企業和“三農”主體收取的擔保費率原則上不超過1.5%。
目前，為降低小微企業和“三農”綜合融資成本，一些省市政府性融資擔保公司的平均擔保費率已降至2%以下，大幅低于商業性融資擔保機構的同類業務擔保費率。比如安徽省明確規定擔保費率不高于1.5% ，2016年降至1.2%，2017年進一步降至1.1%，確保小微企業融資成本保持在較低水平。
   向世文介紹，國家融資擔保基金的合作業務條件明確規定“原擔保費率原則上不高于2%/年”，并優先選擇原擔保費率低的原擔保項目納入合作范圍，將適時調降再擔保費率，原則上不高于省級擔保再擔保機構，引導合作機構逐步將平均擔保費率降至1%以下，以切實降低小微企業和“三農”綜合融資成本。
   “考慮小微企業、‘三農’融資擔保業務本身已是風險高、收益低，風險和收益極不匹配，缺少商業可持續性，為支持政府性融資擔保公司進一步降低擔保費率，除了國家融資擔保基金通過低再擔保費率積極引導外，更重要的是中央及地方財政要通過直接擔保費補貼等方式給予支持，以切實降低政策性融資擔保業務擔保費率，彰顯政策扶持效果”向世文說。
   財政部有關負責人介紹，當前政府性融資擔保機構普遍處于保本微利運行狀態，有的甚至出現虧損。這次《意見》要求提高支農支小擔保業務占比、降低擔保費率，有助于緩解小微企業和“三農”融資難、融資貴，但同時也加大了政府性融資擔保機構的風險敞口，壓縮了利潤空間，增加了可持續經營壓力。
為更好引導政府性融資擔保機構支小支農，財政部門加大正向激勵，打出獎補支持、資金補充、風險補償、績效考核等一系列政策“組合拳”。
  比如，2018年~2020年，中央財政每年安排30億元，對擴大實體經濟領域小微企業融資擔保業務規模、降低小微企業融資擔保費率等成效明顯的地方予以獎補激勵。有條件的地   方可對單戶擔保金額500萬元及以下、平均擔保費率不超過1%的擔保業務給予適當擔保費補貼。
  任彥祥表示，財政部門加大獎補支持、完善資金補充、探索風險補償和落實扶持政策等方面作出明確規定，有利于進一步提升政策措施的穩定性和權威性，對各級政府性融資擔保基金（機構）增強為小微企業和“三農”服務的意愿和能力具有重要意義。
附：意見原文

國務院辦公廳關于有效發揮政府性
融資擔保基金作用切實支持小微企業和
“三農”發展的指導意見
國辦發〔2019〕6號
 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
   近年來，各地區、各部門認真貫徹落實《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的意見》（國發〔2015〕43號），按照全國金融工作會議關于設立國家和地方融資擔保基金、完善政府性融資擔保和再擔保體系等要求，進行了積極探索，推動政府性融資擔保基金（機構）不斷發展壯大。但融資擔保行業還存在業務聚焦不夠、擔保能力不強、銀擔合作不暢、風險分擔補償機制有待健全等問題。為進一步發揮政府性融資擔保基金作用，引導更多金融資源支持小微企業和“三農”發展，經國務院同意，現提出以下意見：
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持和加強黨的全面領導，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照高質量發展要求，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持以供給側結構性改革為主線，規范政府性融資擔保基金運作，堅守政府性融資擔保機構的準公共定位，彌補市場不足，降低擔保服務門檻，著力緩解小微企業、“三農”等普惠領域融資難、融資貴，支持發展戰略性新興產業，促進大眾創業、萬眾創新。
（二）基本原則。
聚焦支小支農主業。政府性融資擔保、再擔保機構要嚴格以小微企業和“三農”融資擔保業務為主業，支持符合條件的戰略性新興產業項目，不斷提高支小支農擔保業務規模和占比，服務大眾創業、萬眾創新，不得偏離主業盲目擴大業務范圍，不得為政府債券發行提供擔保，不得為政府融資平臺融資提供增信，不得向非融資擔保機構進行股權投資。
堅持保本微利運行。政府性融資擔保、再擔保機構不以營利為目的，在可持續經營的前提下，保持較低費率水平，切實有效降低小微企業和“三農”綜合融資成本。
落實風險分擔補償。構建政府性融資擔保機構和銀行業金融機構共同參與、合理分險的銀擔合作機制。優化政府支持、正向激勵的資金補充和風險補償機制。
凝聚擔保機構合力。加強各級政府性融資擔保、再擔保機構業務合作和資源共享，不斷增強資本實力和業務拓展能力，聚力引導金融機構不斷加大支小支農貸款投放。
二、堅持聚焦支小支農融資擔保業務
（三）明確支持范圍。各級政府性融資擔保、再擔保機構要合理界定服務對象范圍，聚焦小微企業、個體工商戶、農戶、新型農業經營主體等小微企業和“三農”主體，以及符合條件的戰略性新興產業企業。其中，小微企業認定標準按照中小企業劃型標準有關規定執行，農戶認定標準按照支持小微企業融資稅收政策有關規定執行。
（四）聚焦重點對象。各級政府性融資擔保、再擔保機構要重點支持單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體，優先為貸款信用記錄和有效抵質押品不足但產品有市場、項目有前景、技術有競爭力的小微企業和“三農”主體融資提供擔保增信。
（五）回歸擔保主業。各級政府性融資擔保、再擔保機構要堅守支小支農融資擔保主業，主動剝離政府債券發行和政府融資平臺融資擔保業務，嚴格控制閑置資金運作規模和風險，不得向非融資擔保機構進行股權投資，逐步壓縮大中型企業擔保業務規模，確保支小支農擔保業務占比達到80%以上。
（六）加強業務引導。國家融資擔保基金和省級擔保、再擔保基金（機構）要合理設置合作機構準入條件，帶動合作機構逐步提高支小支農擔保業務規模和占比。合作機構支小支農擔保金額占全部擔保金額的比例不得低于80%，其中單戶擔保金額500萬元及以下的占比不得低于50%。
（七）發揮再擔保功能。國家融資擔保基金和省級擔保、再擔保基金（機構）要積極為符合條件的融資擔保業務提供再擔保，向符合條件的擔保、再擔保機構注資，充分發揮增信分險作用。不得為防止資金閑置而降低合作條件標準，不得為追求穩定回報而偏離主業。
三、切實降低小微企業和“三農”綜合融資成本
（八）引導降費讓利。各級政府性融資擔保、再擔保機構要在可持續經營的前提下，適時調降再擔保費率，引導合作機構逐步將平均擔保費率降至1%以下。其中，對單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體收取的擔保費率原則上不超過1%，對單戶擔保金額500萬元以上的小微企業和“三農”主體收取的擔保費率原則上不超過1.5%。
（九）實行差別費率。國家融資擔保基金再擔保業務收費一般不高于省級擔保、再擔保基金（機構），單戶擔保金額500萬元以上的再擔保業務收費，原則上不高于承擔風險責任的0.5%，單戶擔保金額500萬元及以下的再擔保業務收費，原則上不高于承擔風險責任的0.3%。優先與費率較低的融資擔保、再擔保機構開展合作。對于擔保業務規模增長較快、代償率較低的合作機構，可以適當返還再擔保費。
（十）清理規范收費。規范銀行業金融機構和融資擔保、再擔保機構的收費行為，除貸款利息和擔保費外，不得以保證金、承諾費、咨詢費、顧問費、注冊費、資料費等名義收取不合理費用，避免加重企業負擔。
四、完善銀擔合作機制
（十一）明確風險分擔比例。銀擔合作各方要協商確定融資擔保業務風險分擔比例。原則上國家融資擔保基金和銀行業金融機構承擔的風險責任比例均不低于20%，省級擔保、再擔保基金（機構）承擔的風險責任比例不低于國家融資擔保基金承擔的比例。對于貸款規模增長快、小微企業和“三農”主體戶數占比大的銀行業金融機構，國家和地方融資擔保基金可以提高自身承擔的風險責任比例或擴大合作貸款規模。
（十二）加強“總對總”合作。國家融資擔保基金要推動與全國性銀行業金融機構的“總對總”合作，引導銀行業金融機構擴大分支機構審批權限并在授信額度、擔保放大倍數、利率水平、續貸條件等方面提供更多優惠。省級擔保、再擔保基金（機構）要推動轄內融資擔保機構與銀行業金融機構的“總對總”合作，落實銀擔合作條件，夯實銀擔合作基礎。
（十三）落實銀擔責任。銀擔合作各方要細化業務準入和擔保代償條件，明確代償追償責任，強化擔保貸款風險識別與防控。銀行業金融機構要按照勤勉盡職原則，落實貸前審查和貸中貸后管理責任。各級政府性融資擔保機構要按照“先代償、后分險”原則，落實代償和分險責任。
（十四）實施跟蹤評估。各級政府性融資擔保機構要對合作銀行業金融機構進行定期評估，重點關注其推薦擔保業務的數量和規模、擔保對象存活率、代償率以及貸款風險管理等情況，作為開展銀擔合作的重要參考。
五、強化財稅正向激勵
（十五）加大獎補支持力度。中央財政要對擴大實體經濟領域小微企業融資擔保業務規模、降低小微企業融資擔保費率等工作成效明顯的地方予以獎補激勵。有條件的地方可對單戶擔保金額500萬元及以下、平均擔保費率不超過1%的擔保業務給予適當擔保費補貼，提升融資擔保機構可持續經營能力。
（十六）完善資金補充機制。探索建立政府、金融機構、企業、社會團體和個人廣泛參與，出資入股與無償捐資相結合的多元化資金補充機制。中央財政要根據國家融資擔保基金的業務拓展、擔保代償和績效考核等情況，適時對其進行資金補充。鼓勵地方政府和參與銀擔合作的銀行業金融機構根據融資擔保、再擔保機構支小支農業務拓展和放大倍數等情況，適時向符合條件的機構注資、捐資。鼓勵各類主體對政府性融資擔保、再擔保機構進行捐贈。
（十七）探索風險補償機制。鼓勵有條件的地方探索建立風險補償機制，對支小支農擔保業務占比較高，在保余額、戶數增長較快，代償率控制在合理區間的融資擔保、再擔保機構，給予一定比例的代償補償。
（十八）落實扶持政策。國家融資擔保基金，省級擔保、再擔保基金（機構）以及融資擔保、再擔保機構的代償損失核銷，參照金融企業呆賬核銷管理辦法有關規定執行。符合條件的融資擔保、再擔保機構的擔保賠償準備金和未到期責任準備金企業所得稅稅前扣除，按照中小企業融資（信用）擔保機構準備金企業所得稅稅前扣除政策執行。
六、構建上下聯動機制
（十九）推進機構建設。國家融資擔保基金要充分依托現有政府性融資擔保機構開展業務，主要通過再擔保、股權投資等方式與省、市、縣融資擔保、再擔保機構開展合作，避免層層下設機構。鼓勵通過政府注資、兼并重組等方式加快培育省級擔保、再擔保基金（機構），原則上每個省（自治區、直轄市）培育一家在資本實力、業務規模和風險管控等方面優勢突出的龍頭機構。加快發展市、縣兩級融資擔保機構，爭取三年內實現政府性融資擔保業務市級全覆蓋，并向經濟相對發達、小微企業和“三農”主體融資需求旺盛的縣（區）延伸。
（二十）加強協同配合。國家融資擔保基金和省級擔保、再擔保基金（機構）要加強對市、縣融資擔保機構的業務培訓和技術支持，提升輔導企業發展能力，推行統一的業務標準和管理要求，促進業務合作和資源共享。市、縣融資擔保機構要主動強化與國家融資擔保基金和省級擔保、再擔保基金（機構）的對標，提高業務對接效率，做實資本、做強機構、做精業務、嚴控風險，不斷提升規范運作水平。
七、逐級放大增信效應
（二十一）營造發展環境。縣級以上地方人民政府要落實政府性融資擔保、再擔保機構的屬地管理責任和出資人職責，推進社會信用體系建設，強化守信激勵和失信懲戒，嚴厲打擊逃廢債行為，為小微企業和“三農”主體融資營造良好信用環境。要維護政府性融資擔保、再擔保機構的獨立市場主體地位，不得干預其日常經營決策。完善風險預警和應急處置機制，切實加強區域風險防控。
（二十二）簡化擔保要求。國家融資擔保基金和省級擔保、再擔保基金（機構）要引導融資擔保機構加快完善信用評價和風險防控體系，逐步減少、取消反擔保要求，簡化審核手續，提供續保便利，降低小微企業和“三農”主體融資門檻。
（二十三）防止風險轉嫁。各級政府性融資擔保機構要嚴格審核有銀行貸款記錄的小微企業和“三農”主體的擔保申請，防止銀行業金融機構將應由自身承擔的貸款風險轉由融資擔保、再擔保機構承擔，避免占用有限的擔保資源、增加小微企業和“三農”主體綜合融資成本。
（二十四）提升服務能力。各級政府性融資擔保、再擔保機構要充分發揮信用中介作用，針對小微企業和“三農”主體的信用狀況和個性化融資需求，提供融資規劃、貸款申請、擔保手續等方面的專業輔導，并加強經驗總結和案例宣傳，不斷增強融資服務能力，提高小微企業和“三農”主體融資便利度。
八、優化監管考核機制
（二十五）實施差異化監管措施。金融管理部門要對銀行業金融機構和融資擔保、再擔保機構的支小支農業務實施差異化監管，引導加大支小支農信貸供給。加強對支小支農業務貸款利率和擔保費率的跟蹤監測，對貸款利率和擔保費率保持較低水平或降幅較大的機構給予考核加分，鼓勵進一步降費讓利。對政府性融資擔保、再擔保機構提供擔保的貸款，結合銀行業金融機構實際承擔的風險責任比例，合理確定貸款風險權重。適當提高對擔保代償損失的監管容忍度，完善支小支農擔保貸款監管政策。
（二十六）健全內部考核激勵機制。銀行業金融機構和融資擔保、再擔保機構要優化支小支農業務內部考核激勵機制。提高支小支農業務考核指標權重，重點考核業務規模、戶數及其占比、增量等指標，降低或取消相應利潤考核要求。對已按規定妥善履行授信審批和擔保審核職責的業務人員實行盡職免責。銀行業金融機構要對支小支農業務實行內部資金轉移優惠定價。
（二十七）完善績效評價體系。各級財政部門要會同有關方面研究制定對政府性融資擔保、再擔保機構的績效考核辦法，合理使用外部信用評級，落實考核結果與資金補充、風險補償、薪酬待遇等直接掛鉤的激勵約束機制，激發其開展支小支農擔保業務的內生動力。
各地區、各部門要充分認識規范政府性融資擔保機構運作的重要意義，把思想、認識和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，強化責任擔當，加大工作力度，完善配套措施，抓好組織實施，推動政府性融資擔保機構發揮應有作用。財政部要會同發展改革委、工業和信息化部、農業農村部、銀保監會等部門，加強統籌協調，對本意見執行情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。

         國務院辦公廳           
   2019年1月22日          
（此件公開發布）